Questo articolo non risulta coerente
con il testo del TU modificato dal Dlgs 106/2009.
Cipriano Bortolato
Introduzione
La nuova definizione di responsabile dei lavori introdotta dal Dlgs 81/08 ha determinato numerosi problemi di carattere interpretativo riguardo l'automaticità dell'individuazione di tale soggetto nelle figure del progettista e del direttore dei lavori. Si cercherà in questo contesto di definire una linea interpretativa ragionata attraverso un percorso filologico che prenda spunto dalla norma comunitaria fino ad addentrarsi nell'analisi del nuovo Testo unico.
La Direttiva 92/57 CEE
Per poter comprendere gli obiettivi di sicurezza come individuati dal legislatore europeo in relazione ai compiti del RDL bisogna prendere in considerazione la Direttiva 92/57 CEE (nella versione in lingua inglese) dove tale figura viene definita come
proiect supervisor, quale persona "naturalmente" o "legalmente" responsabile per la progettazione e/o l'esecuzione e/o il controllo dell'esecuzione del progetto, agente "per conto" del committente.
(c) 'project supervisor' means any natural or legal person responsible for the design and/or execution and/or supervision of the execution of a project, acting on behalf of the client;
Si tratta quindi di un soggetto che opera, per conto del committente, nell'ambito della produzione edile con un ruolo bel definito nella legislazione edilizia: di progettista e di direttore lavori (sembra mancare nel nostro quadro normativo l'individuazione di una figura responsabile della mera esecuzione operante per conto del committente). Va da subito notato come nella direttiva comunitaria, mentre il RDL agisce (acting) per conto del committente, i coordinatori per la sicurezza (CSP e CSE) sono soggetti ai quali viene affidato (entrusted) un incarico specifico. Naturalità e legittimità del progettista o del direttore lavori discendono, non tanto dalle norme di salute e sicurezza sul lavoro, ma da altre fonti.
L'articolo 4 della Direttiva, quando tratta dei principi generali da applicare nella fase della progettazione, mette in capo al project mananger l'obbligo di tenere in considerazione tali principi di tutela durante le fasi di progettazione e, solo in seconda istanza (where appropriate), riporta tale obbligo al committente. Il senso di tale impostazione è estremamente chiaro e sensato; chi altri, se non il progettista, potrebbe intervenire al momento delle decisioni, di carattere architettonico, tecnico e/o organizzativo, prese al fine di pianificare le diverse fasi di lavoro; chi altri, se non il progettista, avrebbe le capacità tecniche per stimare il periodo richiesto per il completamento dell'opera o delle varie lavorazioni dovendo, inoltre, tenere conto, ogni volta ciò appaia necessario, del piano di sicurezza e del fascicolo tecnico redatti dal CSP. Chi, se non il direttore lavori, potrà stimare il periodo richiesto per il completamento dell'opera o delle varie lavorazioni, sulla base delle richieste di adeguamento provenienti dal CSE.
Article 432.65pt; TEXT-ALIGN: justify">Project preparation stage: general principles
The project supervisor, or where appropriate the client, shall take account of the general principles of prevention concerning safety and health referred to in Directive 89/391/EEC during the various stages of designing and preparing the project, in particular:
- when architectural, technical and/or organizational aspects are being decided, in order to plan the various items or stages of work which are to take place simultaneously or in succession,
- when estimating the period required for completing such work or work stages. Account shall also be taken, each time this appears necessary, of all safety and health plans and of files drawn up in accordance with Article 5 (b) or (c) or adjusted in accordance with Article 6 (c).
La definizione di RDL nel Dlgs 81/08 e nel Dlgs 494/96
Ora risulta necessario, tenendo conto di quanto finora detto, prendere in considerazione le diverse definizioni di RDL nel succedersi dei provvedimenti legislativi.
Dlgs 494/96
Dlgs 494/96
(come modificato dal Dlgs 528/99)
Dlgs 81/08
Soggetto incaricato dal committente per la progettazione o per l'esecuzione o per il controllo dell'esecuzione dell'opera
Soggetto che può essere incaricato dal committente ai fini della progettazione o della esecuzione o del controllo dell'esecuzione dell'opera. Nel caso di appalto di opera pubblica, il responsabile dei lavori è il responsabile unico del procedimento ai sensi dell’articolo 7 della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e successive modifiche
Soggetto incaricato, dal committente, della progettazione o del controllo dell'esecuzione dell'opera; tale soggetto coincide con il progettista per la fase di progettazione dell’opera e con il direttore dei lavori per la fase di esecuzione dell’opera. Nel campo di applicazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni, il responsabile dei lavori è il responsabile unico del procedimento
Si noti come la prima formulazione della norma di recepimento nazionale della Direttiva 92/57 CEE, facesse riferimento ad un "soggetto incaricato" dal committente per lo svolgimento, però, di specifiche attività non direttamente riferibili a questioni di salute e sicurezza sul lavoro, ma alla gestione del processo produttivo edilizio nelle sue varie fasi. Solo con le modifiche portate dal Dlgs 528/99 verrà introdotta la possibilità di incarico e l'individuazione precisa, per i soli lavori pubblici, di un'altra figura alla quale attribuire i compiti del RDL: il responsabile unico del procedimento (RUP).
Il recente Dlgs 81/08, evitando di fare riferimento all'incarico inteso come possibilità del committente e riavvicinandosi all'impostazione della direttiva comunitaria, non coinvolge la figura incaricata per l'esecuzione dell'opera, e specifica, come se ve ne fosse la necessità, che il soggetto incaricato per la progettazione coincide con il progettista e, che il soggetto incaricato per il controllo dell'esecuzione dell'opera, coincide con il direttore dei lavori. In riferimento ai lavori pubblici nulla cambia rispetto alla formulazione del 1999.
L'incarico
La Legge 1395/1923, disciplina gli incarichi relativi all'oggetto della professione di ingegnere e di architetto che sono dall'autorità giudiziaria conferiti agli inscritti nell'albo. Nell'ambito dei citati incarichi ha luogo l'attività del progettista e del direttore lavori. L'obbligatorietà della presenza delle citate figure professionali si ritrova, tra l'altro, anche nel DPR 380/2001, Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia e nel e Dlgs 163/2006, Codice dei Contratti Pubblici di lavori, servizi, forniture. In tal senso, non pare corretto parlare di delega nello svolgimento del ruolo di RDL in quanto non trova luogo un trasferimento di poteri da un soggetto (il committente) ad un altro (il RDL), ma lo svolgimento di attività richieste ex lege a precisi soggetti che sono il progettista ed il direttore dei lavori.
La delega di funzioni, definita all'art. 16, del Dlgs 81/08, riguarda infatti un trasferimento di funzioni, specifiche della sola figura del datore di lavoro, ad un altro soggetto.
Nel contesto italiano, l'impostazione che il Legislatore ha voluto dare definendo la figura del RDL, a ben vedere, sembra non mutare nelle tre successive formulazioni di recepimento della csd Direttiva cantieri. Si osserva come, prima del TU sulla sicurezza, la nomina del RDL sia sempre stata interpretata erroneamente come una facoltà del committente, mentre tale incarico risultava, se previsto, definito da norme e prassi indipendenti dalla legislazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro.
A complicare lo sforzo interpretativo viene ora l'art. 93 del Testo unico che, in rubrica, titola Responsabilità dei committenti e dei responsabili dei lavori. Questa parte del decreto pare esonerare il committente dalle proprie responsabilità limitatamente all’incarico conferito al responsabile dei lavori.
Una prima lettura sembrerebbe indebolire la tesi sino ad ora sostenuta, ma la limitazione alla quale si fa riferimento potrebbe essere riferita al conferimento di incarichi al progettista e al direttore lavori. In altre parole, dato che non tutte le opere richiedono un progettista e un direttore lavori (si pensi alle attività di manutenzione ordinaria), può benissimo accadere che nessuna delle due figure citate siano oggetto di incarico. Il limite introdotto potrebbe anche essere riferito all'ambito di azione dei due: la progettazione ed il controllo dell'esecuzione dell'opera.
Sta di fatto che, sempre l'art. 93, distingue nettamente le responsabilità del committente e del RDL, definendo, attraverso i due commi che lo costituiscono, una gerarchia di adempimenti che, per molti tratti, crea coincidenze di responsabilità volte ad irrobustire l'azione di vigilanza del soggetto gerarchicamente sovraordinato rispetto a quello subordinato nella sequenza: committente/RDL, RDL/coordinatori.
Articolo 93 - Responsabilità dei committenti e dei responsabili dei lavori
1. Il committente è esonerato dalle responsabilità connesse all’adempimento degli obblighi limitatamente all’incarico conferito al responsabile dei lavori. In ogni caso il conferimento dell’incarico al responsabile dei lavori non esonera il committente dalle responsabilità connesse alla verifica degli adempimenti degli obblighi di cui agli articoli 90, 92, comma 1, lettera e), e 99.
2. La designazione del coordinatore per la progettazione e del coordinatore per l'esecuzione, non esonera il responsabile dei lavori dalle responsabilità connesse alla verifica dell'adempimento degli obblighi di cui agli articoli 91, comma 1, e 92, comma 1, lettere a), b), c) e d).
Nel caso dell'appalto pubblico l'individuazione del RDL appare, invece, più immediata. Come abbiamo avuto modo di vedere il responsabile dei lavori è il responsabile unico del procedimento. Ma a questo punto le cose si complicano ulteriormente. L'art. 10 del Codice degli appalti demanda ad un regolamento l'individuazione degli eventuali altri compiti del responsabile del procedimento, coordinando con essi i compiti del direttore dell’esecuzione del contratto e del direttore dei lavori, nonché dei coordinatori in materia di salute e di sicurezza durante la progettazione e durante l’esecuzione. Fino a qui l'indicazione del Legislatore risulta coerente. Ecco allora che l'art. 8, secondo comma, del DPR 554/1999, determinando un contrasto con la fonte sovraordinata (il Dlgs 494/96, prima, il TU, adesso) sottopone la designazione del RUP quale RDL alla rinuncia del soggetto che, nella struttura organizzativa della amministrazione aggiudicatrice, sarebbe deputato a rappresentare il committente all'adempimento di obblighi che il DPR individua come propri del committente.
L'antinomia che si viene a creare, lex_superior_derogat_inferiori, dovrebbe quindi richiedere la disapplicazione del disposto regolamentare.
Per altro verso, è sempre l'art. 8, terzo comma, del DPR 554/1999, a stabilire che salvo diversa indicazione, il responsabile del procedimento nello svolgimento dell’incarico di responsabile dei lavori si fa carico di quelli che sono gli obblighi del committente. In questo modo subordinando l'esclusione di responsabilità del RDL come conseguente, e non antecedente, ad un eventuale affidamento d'incarico.
Conclusioni
Se il RUP è il RDL, progettista e direttore lavori, se presenti nelle diverse fasi produttive, sono il RDL. Vi è dunque automatismo nello svolgimento del ruolo, e quindi nell'assunzione di responsabilità, da parte dei soggetti poc'anzi citati.
Non ha senso quindi parlare di non obbligatorietà di nomina del RDL da parte del committente, suffragando tale affermazione con il richiamo all'inesistenza di una norma contravvenzione in tal senso orientata. Proprio tale assenza conforta l'impostazione che vede il RDL nominato in virtù di norme e consuetudini estranee al Dlgs 81/08.
In definitiva, ed indipendentemente dalle considerazioni fin qui svolte, il ragionamento potrebbe esaurirsi con un richiamo al buon senso. Non appare peregrina l'ipotesi di ricondurre alla figura del progettista la capacità di gestire l'intera attività progettuale, nelle sue diverse sfaccettature, e quindi anche gli aspetti legati alla sicurezza e alla salute sul lavoro. La Direttiva cantieri, nelle considerazioni preliminari, poneva (i) insoddisfacenti opzioni architettoniche, (ii) organizzative, (iii) carenze nella pianificazione dei lavori durante la fase progettuale, come causa determinante più della metà degli infortuni nei cantieri dell'Unione Europea.
Whereas unsatisfactory architectural and/or organizational options or poor planning of the works at the project preparation stage have played a role in more than half of the occupational accidents occurring on construction sites in the Community.
Lo stesso concetto ripreso dal Titolo IV del TU ed, in modo ancora più chiaro dal suo Allegato XV dove, al punto 1.1.1.a), trattando delle scelte progettuali ed organizzative coinvolge in modo diretto (e prevalente rispetto al CSE) il progettista.
a) scelte progettuali ed organizzative: insieme di scelte effettuate in fase di progettazione dal progettista dell'opera in collaborazione con il coordinatore per la progettazione, al fine di garantire l'eliminazione o la riduzione al minimo dei rischi di lavoro. Le scelte progettuali sono effettuate nel campo delle tecniche costruttive, dei materiali da impiegare e delle tecnologie da adottare; le scelte organizzative sono effettuate nel campo della pianificazione temporale e spaziale dei lavori;
Considerata la necessità di migliorare il coordinamento tra le varie parti interessate alla fase di predisposizione del progetto, il coinvolgimento del direttore dei lavori chiude il quadro per la fase dell'esecuzione, ancora una volta in competa sintonia con le premesse dalla Direttiva cantieri.
Whereas it is therefore necessary to improve coordination between the various parties concerned at the project preparation stage and also when the work is being carried out;
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